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现金网平台租用 - 应加强油气管网改革的制度设计

2020-01-10 18:58:32

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现金网平台租用,本报记者 张一鸣

随着国家油气管网公司筹备工作的推进,中国的油气管网改革将从酝酿进入到破题推进阶段,国际上成熟市场的经验将为中国正在推进的改革提供借鉴。

中国石油经济技术研究院副院长吕建中曾深入研究过相关国家的做法及经验教训,近期中国经济时报记者对他进行专访,他认为国家油气管网公司的成立进程非常快,将有利于破解当前发展中的一些问题,比如重复建设和投资主体单一,但也有可能派生出一些新的问题,需要加强制度设计,政府在大力支持的同时要严格监管。

中国经济时报:您如何看待中国油气管网改革的进程?

吕建中:中国的油气管网改革的进程非常快,在短短的几年内,经历了石油公司内部的“管理权分开”,公司在内部将其基础设施服务业务与其他业务分开管理,财务上独立核算,不允许交叉补贴;“经营权分开”,公司将基础设施服务业务在资产、财务和人员等方面实现法律意义上的分开,其产权仍属原公司控股;在国家油气管网公司成立后,将直接进入到“所有权分开”,油气管网从一体化的集团公司中彻底剥离出来,成为完全独立的仅从事运营服务的法人。

油气管网与铁路网、电信网、电网不同,与上下游的关系更为密切,属强连接关系,市场竞争的空间有限,网运彻底分开后,要通过制度设计,防止可能形成相互“要挟”或不必要的交易成本。

中国经济时报:从其他国家的经验看,国家油气管网公司成立后,将对于破解当前我国油气管道行业的一些问题有哪些作用,还需要注意哪些方面?

吕建中:欧美各国在管网建设初期就以国家为主导进行主、干支线的整体规划,建立了合理的油气供给格局。我国油气管网规划是由各石油公司自行规划上报国家能源局汇总,不是真正意义上由国家主导的全面系统规划,容易导致重复建设,造成资源浪费,国家油气管网公司成立后将有利于化解这一矛盾。在国际上,管道建设投资的一大特点就是投资主体的多元化。俄罗斯鼓励国内外私营公司参与管道建设,连接美国和加拿大的油气管道就是通过合资建设、运营的。

近年来,我国油气管道建设的投资主体也开始呈现多元化发展的态势。国家油气管网公司的成立,将有利于促进投资主体的多元化。但同时要注意到,为了实现政府依法监管,企业依法经营,市场参与者公平竞争,国家、企业、消费者利益有效平衡的行业目标,各国普遍制定了适应本国国情的能源法律法规。例如,美国的《能源部组织法》《天然气政策法》,英国的《公用事业法案》《天然气法》等。美国、俄罗斯和欧盟都制定了多项法律法规确保第三方公平获得管输服务。这些法律法规构建了完整的监管框架,对政府和监管机构的职权、监管的实施作出了明确规定,为行业健康有序发展提供了坚实的法律基础和可靠的制度保障。我国目前还没有一套符合现代监管要求的法律程序,政府监管体制及法律框架的建设相对滞后,传统的基于行政管理的监管方式依然占主导地位,没有一个独立的监管机构对油气管网的投资、运营和定价等进行全面监管。

中国经济时报:世界油气管网运输业经历了什么样的发展阶段,对中国当前正在推进的改革有哪些启示?

吕建中:纵观世界油气管道运输业的发展历程,大致可分为三个阶段:初始期、成长期和成熟期。在不同阶段,油气管网的市场结构特征不同,竞争状况不同,规制的重点不同,政府的政策导向也有相应区别。在油气管道运输行业建设与发展的初期,基础设施比较匮乏,市场规模小,只有少数市场参与者,市场法规不健全,投资风险较大。在此阶段,各国普遍采取鼓励投资基础设施的政策,给投资者一定的优惠。

多数国家油气开发生产与管道运输一体化发展,以增强投资的抗风险能力,保证投资者能够收回投资;在油气管道运输行业的成长阶段,随着基础设施的发展完善,市场参与者日益增多,市场竞争加剧,基础设施建设投资风险降低。在此阶段,油气管道仍然主要依靠油气生产商建设和运营,但开始有新的独立管道投资商进入;油气管道运输行业进入成熟期后,油气市场和基础设施都已经达到一定规模,众多市场参与者竞争激烈。在此阶段,油气上游环节引入竞争,油气供应业务和管输业务分离,管道运输实行专营。

中国经济时报:目前国际上油气管网大多采取什么样的管理模式?有哪些经验可以借鉴?

吕建中:国外油气管网管理模式分为很多种,可以从管理权、经营权和所有权分开进行区分。欧洲一些国家主要采取油气上游公司与管道业务的管理权分开。俄罗斯的天然气管道系统则全部归俄罗斯天然气运输股份公司垄断经营,该公司隶属于上中下游业务一体化的国有垄断性公司——俄罗斯天然气工业股份公司(gazpr om),属于经营权分开。美国的油气管道运输业务彻底与供应、销售业务分开,全国拥有为数众多的独立专营性的油气管输公司,基本上属于所有权分开。

中国在借鉴其他国家经验时,要考虑到“网运分开”是一种形式或手段,而非最终目的。在实施“网运分开”时,应以市场运行的目的来设计竞争形式。如果盲目、机械地进行“网运分开”,可能会适得其反,新加坡对电信行业的网运分开改革就曾有过这方面的教训。新加坡政府在推广新一代全国宽带网络时强调,应为下游运营商提供非歧视性的、有效的、开放的接入。为此,政府将新一代全国宽带网络规划成3个相互分开的产业层,希望借助泾渭分明的产业层,能使宽带网络业务链各方职责分明,价格透明公正,形成有效竞争的市场格局。但经过4年多的探索后却发现,由于环节过于割裂,导致产业链合作效率低下,网络建设进度一再拖后,严重影响了国家宽带普及计划,进展远未达到预期。

美国、俄罗斯、欧盟天然气管网的运营管理模式各有其优缺点,不同国家和地区,特别是资源国与消费国、发达国家与发展中国家、油气富集区与匮乏区,由于各自的国情不同、资源状况不同、所处的管道行业发展阶段不同,油气管网运营模式和监管机制存在较大差异,不存在普适的最优模式。从国外发达国家油气管网的管理经验来看,各个国家的油气管网不论采取何种经营模式,都受到政府的大力支持与严格监管。

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